7 domande e 7 risposte sul caso-Piemonte

(a cura di Andrea Carapellucci, avvocato in Torino, PhD in Diritto amministrativo)

Nel primo pomeriggio di venerdì 10 gennaio è stata resa nota la decisione del Tar Piemonte sul ricorso proposto da Mercedes Bresso contro l’ammissione della lista “Pensionati per Cota”, risultata determinante per la vittoria del governatore leghista alle elezioni regionali del 2010. Il Tribunale, come previsto dalla legge, ha anticipato il contenuto della propria sentenza pubblicandone il dispositivo (le conclusioni), mentre si è riservato di depositare la sentenza completa (le motivazioni) nei prossimi 10 giorni.

Ma che cosa ha deciso esattamente il Tar? La sentenza è definitiva o potrà essere ribaltata dal Consiglio di Stato? E quali saranno le sue conseguenze?

Facciamo un po’ di chiarezza, con cinque risposte ad altrettante domande.

1. Che cosa ha deciso il Tar?

La sentenza ha preso atto della falsità della lista “Pensionati per Cota”, accertata in via definitiva al termine di un processo penale, che ha condannato Michele Giovine e gli altri responsabili ad alcuni anni di reclusione (erano state falsificate sia le firme dei candidati che quelle dei cittadini sottoscrittori). La lista aveva conseguito circa 27.000 voti, quasi tre volte il margine di vantaggio ottenuto da Roberto Cota su Mercedes Bresso. Il Tar ha ritenuto, in linea con alcuni precedenti giurisprudenziali, che la partecipazione della lista abbia compromesso in modo irreversibile la regolarità del voto.

Di conseguenza, il Tribunale ha annullato integralmente gli atti di proclamazione degli eletti, in virtù dei quali i consiglieri (tutti: di maggioranza e minoranza) e il presidente Cota ricoprono gli attuali incarichi, nonché tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’ammissione della lista “Pensionati per Cota”. Il dispositivo di sentenza chiarisce che l’annullamento è stato disposto “ai fini della rinnovazione del procedimento elettorale”: la decisione dei giudici, pertanto, è che si debba tornare al voto, con i tempi e le modalità previste dalla legge. I risultati delle elezioni del 2010, da un punto di vista giuridico, sono stati interamente cancellati.

2. Quali effetti produce la sentenza? Gli atti della giunta Cota sono legittimi?

La sentenza è immediatamente esecutiva (da ieri, giorno della pubblicazione) e ha effetto retroattivo: in altri termini, non pone termine al mandato della Giunta Cota e dell’attuale Consiglio regionale a decorrere dal 10 gennaio 2014, ma lo cancella fin dall’inizio. Quali siano le conseguenze dell’annullamento del voto su tutti gli atti adottati dalla Giunta e dal Consiglio negli ultimi quattro anni non è del tutto pacifico e dipende essenzialmente dalla natura dei singoli atti. Le leggi regionali e i regolamenti, con ogni probabilità, devono ritenersi comunque validi. Le nomine (a cominciare da quelle degli assessori), i piani, le autorizzazioni, i provvedimenti adottati dalla Giunta, dagli assessori e dal presidente potrebbero essere più agevolmente contestati in quanto adottati da persone che ricoprivano “abusivamente” la loro carica.

In linea generale, comunque, è piuttosto improbabile che la sentenza comporti  gravi conseguenze sulla passata azione di governo: l’ordinamento, infatti, si preoccupa di tutelare, in diversi modi, la stabilità degli effetti dei provvedimenti amministrativi (e l’affidamento che i privati fanno sulla loro validità). La principale garanzia è costituita dal fatto che, salve limitate eccezioni, un atto amministrativo può essere contestato solo entro un breve termine (30, 60, o 120 giorni), trascorso il quale, anche se illegittimo, diventa “inoppugnabile” (solo la stessa Amministrazione può rimuoverlo).

Il discorso è piuttosto diverso per i nuovi provvedimenti che la Giunta Cota (ma anche il Consiglio) dovesse adottare: essi potrebbero essere impugnati in quanto adottati in carenza di potere.

Numerosi problemi potrebbero poi sorgere per i funzionari e i dirigenti della Regione: ad esempio, gli stipendi di consiglieri, assessori e presidente devono essere pagati? La quasi totalità degli atti e dei provvedimenti regionali, infatti, non sono adottati dagli organi politici, ma da quelli burocratici, che ne assumono interamente la responsabilità.

Secondo alcuni commentatori, la Giunta e il Consiglio regionale dovrebbero ritenersi, a partire da oggi, decaduti ed in carica solo per l’ordinaria amministrazione. Altri hanno suggerito la nomina, da parte del Governo, di un commissario che amministri la Regione fino alle prossime elezioni. Non esistono però certezze, in proposito, perché mancano regole chiare che prendano in considerazione espressamente questa eventualità.

3. Perché la sentenza è arrivata dopo quattro anni?

La vicenda processuale, ricostruita con dovizia di particolari da alcuni giornali, è stata particolarmente complessa. Sono state coinvolte diverse giurisdizioni, in diversi gradi: dal Tar al Tribunale ordinario (civile e penale), alla Corte d’appello, alla Cassazione, fino al Consiglio di Stato.

La ragione per la quale la sentenza del Tar è arrivata a distanza di quattro anni è però piuttosto semplice: il giudice amministrativo non può accertare la falsità di un atto prodotto da un pubblico ufficiale (in questo caso, gli autenticatori della lista, semplici consiglieri comunali che, in occasione delle elezioni, possono svolgere le funzioni di un notaio, attestando che un certo cittadino o candidato ha firmato la lista in un certo luogo e in una certa data).

La falsità può essere accertata solo dal giudice civile, attraverso uno speciale procedimento chiamato “querela di falso” che prevede tre gradi di giudizio (Tribunale ordinario, Corte d’Appello e Cassazione).

Nel caso di specie, il processo è ancora pendente in primo grado davanti al Tribunale di Torino. La ragione per cui il Tar ha ritenuto di poter decidere comunque è che, nel frattempo, il giudice penale ha condannato definitivamente gli autori del reato: la condanna presuppone l’accertamento del falso e i giudici hanno ragionevolmente ritenuto che questa decisione fosse equiparabile a quella del giudice civile.

Fino alla definitiva condanna della Cassazione, il Tar non ha quindi potuto decidere e il processo è rimasto sospeso.

4. Cosa si potrebbe cambiare per garantire decisioni più rapide in queste materie?

Nella giornata di ieri, lo stesso presidente del Consiglio, Enrico Letta, ha dichiarato che la vicenda fa emergere la necessità di modificare alcune norme, per assicurare che le decisioni sulla regolarità delle elezioni possano giungere più rapidamente in futuro.

Una prima modifica, in realtà, è già stata apportata. Dal 2012, infatti, un ricorso volto a contestare l’ammissione di una lista alle elezioni (come quello di Bresso) deve essere proposto prima del voto, entro un brevissimo termine. Ciò solleva due problemi: la difficoltà di accorgersi dell’irregolarità di una lista in termini così brevi (ma normalmente le irregolarità ed i falsi sono immediatamente evidenti) e come arrivare ad una decisione prima del voto se permane la preclusione, per il Tar, di accertare la falsità delle autenticazioni.

Una riforma efficace, in effetti, dovrebbe affrontare il problema sotto almeno tre diversi profili. Attualmente, è troppo facile presentare firme false (basti pensare che un qualunque consigliere comunale può attestarne la validità), le pene previste per i responsabili non sono particolarmente elevate (Michele Giovine è stato condannato a due anni e otto mesi e potrebbe ottenere la detenzione domiciliare o l’affidamento ai servizi sociali) e i tempi necessari per accertare i falsi sono molto lunghi, perché sono previsti tre gradi di giudizio davanti al giudice civile, che a causa dell’enorme numero di cause pendenti non riesce a decidere rapidamente (da un punto di vista formale, la querela di falso sulle liste elettorali e quella su un qualsiasi testamento hanno la stessa importanza: non ci sono norme che consentono al giudice civile di dare priorità a una causa sull’altra).

5. Era una decisione scontata?

I precedenti in materia sono pochi, ma abbastanza univoci: per questo, dopo la condanna definitiva nel processo penale, molti attendevano l’annullamento del voto da parte del Tar.

La questione sollevata davanti ai giudici piemontesi era però singolarmente complessa, a causa del particolare meccanismo di espressione del voto previsto dalla legge elettorale.

In Piemonte, come in quasi tutte le altre regioni, l’elettore può votare:

1. solo per un candidato presidente;
2. solo per una lista, ma in questo caso il voto viene attribuito anche al candidato presidente collegato alla lista;
3. per una lista e per un altro candidato presidente, collegato ad altre liste.

A differenza di quanto avviene nei sistemi presidenziali “puri” (ad esempio per i governatori degli Stati americani), il presidente della Regione è quindi eletto direttamente dai cittadini, ma la sua elezione è collegata in modo indissolubile a quella del Consiglio regionale, attraverso il meccanismo del premio di maggioranza (che consente al presidente eletto di avere automaticamente la maggioranza in Consiglio) e del “listino”, che consente al presidente di eleggere automaticamente, in caso di vittoria, un certo numero di consiglieri (si ricorderà il “caso Minetti” in Lombardia).

Nel caso del ricorso proposto da Mercedes Bresso, questo meccanismo ha fatto sorgere il seguente problema. Roberto Cota ha vinto con un margine di circa 9.000 voti. La lista “Pensionati per Cota”, a lui collegata, ha conseguito 27.000 voti, quindi è stata potenzialmente determinante per l’esito del voto (elezione del presidente e composizione del Consiglio regionale). Solo “potenzialmente”, però. In ipotesi, infatti, tutti gli elettori che hanno votato per la lista irregolare avrebbero potuto esprimere il voto con due crocette: una sul nome del candidato presidente Cota, l’altra su quella della lista. In questo caso (che nella prassi è poco frequente), il voto al presidente avrebbe potuto essere considerato valido e la cancellazione della lista, che ha eletto solo un consigliere, avrebbe inciso solo sulla composizione del Consiglio. Questa era in effetti la tesi dei legali di Cota ed avrebbe reso necessaria la previa verifica di tutte le 27.000 schede.

Naturalmente, si può anche ritenere che la semplice partecipazione di una lista al voto, in un caso come questo, vizi l’intera competizione e imponga di rinnovarla: non si può sapere, infatti, come avrebbero votato quei 27.000 elettori se non avessero trovato il simbolo “Pensionati per Cota” sulla scheda. Le motivazioni del Tar dovrebbero chiarire questo aspetto.

6. E la lista Pensionati e invalidi, che sosteneva la Bresso? Non è irregolare anche questa?

Una seconda questione, piuttosto delicata, riguarda la contestazione della regolarità di una lista collegata alla candidatura di Mercedes Bresso (Pensionati e invalidi), per la quale è in corso un processo penale e uno degli autenticatori ha già  patteggiato una breve pena per il reato di falso. In questo caso, non esiste ancora una sentenza definitiva che accerti la falsità della lista e non è chiaro se questo avrebbe modificato sensibilmente la situazione: i legali della ex governatrice sostengono che anche eliminando tutti i voti conseguiti da questa (circa 12.000), Mercedes Bresso avrebbe comunque vinto (eliminando i 27.0000 della lista di Giovine). Il Tar ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale con il quale si tentava di far valere questa possibile irregolarità per paralizzare il ricorso della Bresso. Solo le motivazioni della sentenza chiariranno per quale ragione. Ci sono, infatti, almeno due possibilità: i giudici potrebbero averlo ritenuto tardivo, respingendolo per ragioni tecniche, oppure irrilevante, poiché, se accolto, avrebbe solo confermato la necessità di annullare il voto.

 7. Cosa succederà ora?

La sentenza del Tar è appellabile, con ricorso al Consiglio di Stato, che in teoria potrebbe ribaltare completamente la decisione. In base ai precedenti è però probabile che essa venga confermata, con l’annullamento delle elezioni. Gli avvocati del presidente Cota hanno già annunciato che appelleranno la sentenza, anche prima del deposito delle motivazioni, chiedendo la immediata sospensione della sua esecutività.

E’ possibile, anzi probabile, che il Consiglio di Stato accolga la preannunciata richiesta di sospensione. I giudici di Palazzo Spada potrebbero infatti ritenere preferibile impedire ad una sentenza dagli effetti così rilevanti per il governo della Regione di produrre effetti nei mesi che trascorreranno prima della loro decisione finale. Ciò non significherebbe necessariamente una “sconfessione” del Tar: il Consiglio di Stato potrebbe pronunciarsi, in effetti, prima ancora di aver letto le motivazioni, solo per ragioni di opportunità.

I tempi per la decisione definitiva dell’appello si preannunciano di alcuni mesi.

Le motivazioni del Tar devono essere depositate entro 10 giorni. A quel punto decorrerà il termine di 20 giorni per l’appello. Il Consiglio di Stato fisserà un’udienza con la massima priorità (comunque non prima di 45 giorni dal deposito del ricorso) e potrà decidere subito dopo la prima udienza. La parola fine sulla vicenda potrebbe quindi arrivare entro il mese di maggio, anche se molto dipenderà dalle scelte “tattiche” degli avvocati, che hanno diversi strumenti per abbreviare o allungare i tempi del giudizio.

E’ quindi molto improbabile – come ammesso dagli stessi legali di Mercedes Bresso – che la decisione definitiva arrivi in tempo per tenere le eventuali nuove elezioni regionali insieme alle Europee.

Naturalmente, il presidente Cota potrebbe decidere di dimettersi. In caso contrario, infatti, si assumerebbe la responsabilità di far svolgere le eventuali nuove elezioni in autunno, con un evidente aggravio di spesa per le casse pubbliche, non potendosi accorpare le elezioni piemontesi con un’altra tornata elettorale nazionale.

I legali della Bresso hanno già annunciato che chiederanno al Tar di obbligare la Regione ad indire le elezioni, in virtù della sentenza di primo grado che è comunque esecutiva. Ciò è teoricamente possibile, ma solo se il Consiglio di Stato non la sospenderà, come richiesto da Cota, in attesa della propria decisione.

Entro l’estate, insomma, la storia infinita dei ricorsi elettorali piemontesi dovrebbe in ogni caso arrivare all’epilogo.