Andrea PiazzaL’11 ottobre è stata approvata alla Camera dei deputati la proposta di legge “elezioni pulite”, avente come primo firmatario l’on. Dalila Nesci del Movimento 5 Stelle. La proposta, presentata il 19 aprile dal M5S, ha visto in aula anche il sostegno della Lega e di Liberi e Uguali, mentre il Partito Democratico e Fratelli d’Italia hanno deciso di astenersi. Contrario il voto di Forza Italia. Ma quali sono i principali contenuti di questa proposta di legge, che ora passa al Senato? Come possiamo valutare il testo uscito da Montecitorio, sulla base delle sue ricadute pratiche?
Innanzitutto, trattandosi di una legge atta a modificare le disposizioni dei testi unici che regolano le elezioni ai vari livelli, la proposta Nesci è abbastanza snella, con soli 9 articoli. La finalità è quella di assicurare una maggiore trasparenza nello svolgimento delle operazioni elettorali e consentire l’espressione del voto in un Comune diverso da quello di residenza per alcune categorie di elettori impossibilitati a rientrare presso il domicilio. Per assicurare questi obiettivi, la legge si orienta lungo otto filoni principali di iniziative. Esaminiamoli uno per uno.
Incompatibilità per il personale di seggio
La legge introduce una serie di incompatibilità per le funzioni di presidente, segretario e scrutatore: non potranno più ricoprire queste cariche coloro che hanno subito condanne (anche non definitive) per reati contro la pubblica amministrazione o per reati di stampo mafioso; non sarà possibile essere presidente o segretario se si è parenti fino al secondo grado con candidati in lizza nella contesa elettorale; è causa di incompatibilità l’essere dipendenti del Ministero dell’Interno, dello Sviluppo Economico o dei Trasporti.
Queste norme escludono quindi dai seggi coloro che si sono macchiati di reati contro la collettività (in maniera piuttosto severa dal momento che si parla anche solo di condanne in primo grado) e estendono l’incompatibilità ministeriale anche a componenti del Ministero dello Sviluppo Economico. Sui parenti, al momento delle elezioni comunali la norma potrebbe complicare la vita negli uffici elettorali di quei Comuni con meno di 500 abitanti, ma complessivamente il secondo grado di parentela appare un limite accettabile. VOTO: 8
Designazione del personale di seggio
Oggi i componenti del seggio elettorale sono tutti nominati: il presidente di seggio è nominato dalla Corte d’appello provinciale, il segretario direttamente dal presidente, gli scrutatori dalla apposita commissione elettorale (formata dal sindaco e da tre consiglieri comunali, di cui almeno uno di minoranza). Il progetto di legge Nesci incide solo marginalmente sul presidente di seggio (per il quale è previsto che in caso di impedimento, il suo sostituto sia designato sempre dalla Corte di appello tramite estrazione a sorte) e non tocca il segretario, ma si concentra sugli scrutatori.
Si prevede infatti che in occasione di ogni consultazione elettorale debba essere richiesto agli scrutatori iscritti all’apposito albo comunale di confermare la disponibilità a svolgere le proprie mansioni in occasione delle elezioni in calendario, anche tramite avviso sul sito internet del Comune. La conferma potrà essere inviata via mail, e dovrà avvenire entro il 40esimo giorno precedente le elezioni. La mancata conferma per due consultazioni consecutive comporterà la cancellazione dall’albo degli scrutatori. Fatto ciò, fra il 25esimo e il 20esimo giorno prima del voto, la commissione comunale procederà al sorteggio degli scrutatori disponibili per ogni sezione elettorale, avendo cura di: riservare metà dei posti a coloro che nei 30 giorni precedenti si trovano in stato di disoccupazione e di formulare una graduatoria di nominativi per eventuali sostituzioni. Qualora, a fronte di successivi impedimenti, il numero delle persone già sorteggiate non sia sufficiente, si procederà ad ulteriore sorteggio dall’albo degli scrutatori o, in extremis, dagli iscritti alle liste elettorali. Entro 15 giorni l’avvenuta nomina è comunicata dal sindaco agli interessati.
Ora, questo meccanismo rende di fatto impossibile la nomina di seggi elettorali “monocolore” con la compiacenza della commissione elettorale. Tuttavia, è bene ricordare che il presidente e il segretario restano individuati attraverso altri meccanismi; che anche in precedenza nella commissione elettorale comunale sedeva almeno un consigliere di minoranza con (implicite) funzioni di controllo; che tutte le liste hanno la facoltà di nominare dei rappresentanti che possono partecipare a tutte le fasi dell’allestimento del seggio e svolgimento delle elezioni; che lo spoglio elettorale, ai sensi della legge, è pubblico e possono partecipare come spettatori tutti gli iscritti a quella determinata sezione elettorale. Perciò si potrebbe affermare che questo nuovo meccanismo non avrà particolari ripercussioni dove le funzioni di garanzia già previste dalla legge sono effettivamente applicate, ma avrà effetti positivi laddove le procedure previste dalla norma non erano rispettate o dove le minoranze non erano presenti con propri consiglieri o rappresentanti di lista. Quello che è certo è che vi sarà un aggravio procedurale a carico degli uffici elettorali per ciascuna elezione, dovuta alle operazioni di raccolta delle disponibilità, di aggiornamento dell’albo e delle attività di sorteggio. VOTO: 6
Integrazione dopo l’approvazione alla Camera: un emendamento presentato dalle deputateSantelli e Ravetto (Forza Italia) ha esteso l’obbligo di sorteggio da parte della Corte d’appello anche per i presidenti di prima nomina, introducendo un ulteriore passaggio per il quale i Comuni si dovranno relazionare maggiormente con gli uffici giudiziari di riferimento.
Requisiti per il personale di seggio
Due dei principali principi della trasparenza e dell’anticorruzione sono quelli del limite dei mandati (presente per sindaci e presidenti di Regione, ad esempio) e della rotazione delle cariche (introdotto per i titolari di incarichi dirigenziali di ruolo negli enti locali). La proposta “elezioni pulite” traduce questi principi attraverso il divieto di nomina di presidenti e scrutatori per più di due volte nella stessa sezione elettorale. Ciò comporta, anche in caso di conferma dello stesso personale elettorale (cosa non scontata, come abbiamo visto al punto precedente, grazie all’estrazione a sorte) che difficilmente come elettori ci ritroveremo di fronte allo stesso personale di seggio per più di due elezioni. A ciò si aggiunga l’introduzione di limiti di età (massimo 70 anni per i presidenti e massimo 65 per gli scrutatori) e il requisito minimo del diploma per i presidenti di seggio. Vi è inoltre la previsione di un decreto del Ministro dell’interno volto a definire attività di formazione on line per il personale di seggio sulle corrette procedure di spoglio e in materia di scambio elettorale (due aspetti ritenuti chiave).
Queste nuove norme renderanno impossibile la continuità, nella stessa sezione, dello stesso personale di seggio, rendendo forse necessaria una maggiore capacità di regia da parte del presidente di seggio (cosa peraltro già prevista). In senso generale non sembrano profilarsi però aspetti negativi, mentre i nuovi requisiti di età, titolo di studio e formazione appaiono proporzionati alle finalità della legge. VOTO: 7
Urne semi-trasparenti
Veniamo dunque a uno degli aspetti più peculiari di questa nuova norma: l’indicazione che le urne per il deposito della scheda siano di materiale semitrasparente, “tale da consentire la verifica della sola presenza di schede elettorali al loro interno e impedire l’identificazione delle schede stesse”. Parliamo verosimilmente di urne quindi in plexiglass, utilizzate in molti altri stati europei. Prima di prendere in esame i costi di questa previsione legislativa, qui discuteremo della sua utilità.
L’obiettivo sembra quello di evitare che, in fase di allestimento del seggio, il personale possa compilare in modo fraudolento delle schede e le inserisca nell’urna, pur se in presenza di scrutatori sorteggiati e rappresentanti di lista. Ora, pur prendendo per buona questa ipotesi – e quindi dando per scontato il verificarsi di un grave illecito e l’assenza totale di controllo da parte delle figure di garanzia – tale opzione si potrebbe comunque verificare anche durante le operazioni di voto oppure in fase di scrutinio, purché prima della comunicazione al messo comunale del numero dei votanti effettivi. Con tanti saluti alle urne in plexiglass. Un aspetto positivo potrebbe essere quello di evitare il deterioramento dell’urna (che ora è di cartone), ma anche in questo caso siamo a livello di accorgimenti di dettaglio che forse andrebbero sperimentati prima di estenderli alla totalità delle sezioni elettorali. L’impatto più immediato potrebbe essere solo nel “divertimento” dell’elettore di poter seguire con lo sguardo la propria scheda che cade all’interno del contenitore. VOTO: 5
Cabine aperte e finestre chiuse
La proposta di legge introduce altri due nuovi obblighi per contrastare il voto di scambio. Il primo è la graduale sostituzione delle vecchie cabine elettorali con cabine chiuse su tre lati e con il quarto lato aperto, che garantiscano la segretezza delle operazioni di voto riparando il solo busto dell’elettore. Il secondo è che le porte e le finestre distanti meno di due metri dalla cabina debbano essere chiuse per impedire “la vista e ogni comunicazione dal di fuori”.
La finalità del primo obbligo è quella di evitare che l’elettore rechi con sé una scheda pre-compilata e la sostituisca con quella ricevuta dal personale di seggio (annosa questione alla quale si era cercato di rimediare nel 2018 tramite previsione nella legge elettorale del cosiddetto tagliando antifrode), la seconda è che non sia possibile fotografare la scheda votata (aspetto già scoraggiato dal teorico divieto di recare telefonini nella cabina, divieto di difficile rispetto). Con queste due nuove iniziative sembra si continui sulla strada di predisporre di obblighi e divieti dalla scarsa ricaduta. Questo perché, da un lato, il personale di seggio dovrebbe controllare gli elettori nella fase di voto, comportando sia un difficile bilanciamento con il diritto alla segretezza del voto, sia distogliendoli dalla continuazione delle procedure di voto; dall’altro lato, perché l’obbligo delle finestre chiuse sembra impattare più sulla temperatura e salubrità dell’aria all’interno del seggio che non sui possibili condizionamenti provenienti dall’esterno. VOTO: 4
Divieto di assunzione nelle partecipate
Molto interessante è poi l’introduzione di un divieto di assunzione di personale dipendente, a qualsiasi titolo, da parte delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società partecipate da Comuni e Regioni nei 60 giorni antecedenti le elezioni comunali o regionali, limitatamente agli enti interessati. È un aspetto interessante perché si interseca con temi già all’attenzione del legislatore attraverso i maggiori controlli sulla revisione delle società partecipate, sia per la selezione di personale da parte delle pubbliche amministrazioni e enti controllati. Tuttavia, se la finalità è quella di scoraggiare il voto di scambio collegato ad assunzione di clientele, la nuova previsione appare alquanto inefficace. Intanto perché non è possibile colpire ad esempio assunzioni “incrociate” (esempio: la partecipata Alfa del Comune X che vota nell’anno 1 potrà assumere il cliente del Comune Y che vota nell’anno 2). Ma soprattutto perché i fenomeni di voto di scambio non si limitano ai 120 giorni prima e dopo le elezioni comunali e regionali! Insomma, probabilmente questa nuova legge è sbagliata nelle premesse (“chi è assunto nella partecipata in un dato periodo è probabilmente un beneficiario di voto di scambio”) o comunque si dovrebbe agire attraverso altri strumenti, in molti casi già previsti dalla normativa (ossia, la riduzione del numero e della qualità delle partecipate; effettivi controlli sulle selezioni del personale). L’impatto, quindi, non sembra né positivo né negativo. VOTO: 6
Voto per elettori fuori sede
Un altro tema da tempo all’attenzione delle Camere è quello del voto per chi si trova momentaneamente al di fuori del comune di residenza il giorno del voto. La legge introduce questa possibilità per i referendum e le elezioni europee, con alcuni accorgimenti. Entro 30 giorni prima del voto gli elettori che intendono esercitare il diritto di voto presso il comune (di domicilio) in cui lavorano, studiano o sono in cura potranno manifestare questa volontà scrivendo all’ufficio elettorale del proprio comune di residenza allegando apposita documentazione (fotocopia documenti di identità; attestazione rilasciata dal datore di lavoro, ente di formazione/università, istituto sanitario; copia della tessera elettorale). Tale possibilità è prevista anche per il personale impegnato nelle operazioni di soccorso alle popolazioni colpite da terremoti e calamità naturali. Entro il settimo giorno antecedente la votazione il comune di residenza ne dà notizia al comune di domicilio temporaneo, che entro il terzo giorno antecedente rilascia all’elettore una attestazione di ammissione al voto con l’indicazione della sezione elettorale presso cui recarsi. Questo meccanismo è valido per tutto il territorio nazionale per il referendum, ma solo all’interno della circoscrizione “macro-regionale” per le Europee.
Volendo commentare quest’ultima previsione, appare adeguata dal momento in cui i seggi sono attribuiti su base circoscrizionale per le europee, e quindi nel caso in cui, ad esempio, un gran numero di studenti universitari fuori sede votasse nelle regioni di domicilio questo potrebbe “svuotare” alcune regioni di elettori. Per i referendum, essendo il risultato conteggiato a livello nazionale, non si pone questo problema. Venendo in genere alle altre previsioni normative, risultano un buon compromesso fra lo status quo (massima rigidità) e quello che potrebbe essere un obiettivo a cui tendere (voto per corrispondenza e early vote su modello tedesco o statunitense). Unica accortezza sarà richiedere al cittadino una possibilità di comunicare al comune di domicilio tramite posta elettronica non certificata. VOTO: 8
Stanziamenti di risorse economiche
L’ultimo articolo è dedicato alle disposizioni finanziarie, che assommano a 744 euro per l’anno 2019 e 738.744 euro a decorrere dal 2020. Dunque, tralasciando i costi per la formazione on line degli scrutatori e per eventuali altre previsioni relative alle nuove modalità di reclutamento del personale di seggio, ipotizzando un costo di 25 euro per ogni urna in plexiglass, se pensiamo che in Italia ci sono più di 61mila sezioni elettorali, e che dunque per le elezioni politiche vi sono oltre 122.000 urne (Camera e Senato), il costo complessivo potrebbe aggirarsi sui 3 milioni di euro. Complessivamente quindi le risorse stanziate non appaiono sufficienti a provvedere al pronto rinnovo delle urne predisposto dalla legge. In fase di esame al Senato sarà quindi opportuno aumentare la capienza finanziaria della proposta di legge. VOTO: 5
Insomma, il testo uscito da Montecitorio presenta diverse innovazioni alle attuali procedure di costituzione dei seggi elettorali e alle modalità di voto. Alcune risultano molto positive, su altre si possono nutrire forti dubbi (di cui auspichiamo una pronta correzione in Senato). Quello comunque che appare necessario è un coordinamento con la normativa propriamente dedicata ai sistemi elettorali (quindi in particolare alle modalità di candidatura e all’espressione del voto), così come alle leggi dedicate alla trasparenza e all’anticorruzione nel settore pubblico. Complessivamente si potrebbe dare a questo progetto di legge un 7 di incoraggiamento.
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